健全国有企业法人治理结构的思考

    

    徐松立

    党的十八届三中全会提出，推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。当前，不少国有企业法人治理结构不健全、不完善，影响国有企业的有效运作和科学发展。现就国有企业法人治理结构存在的问题，提出相应的对策建议。

    一、企业法人治理结构存在的问题

    （一）出资人越位、缺位、错位并存。《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。但由于许多企业股权过于集中，国有股处于绝对控制地位，扩大了国资监管机构履行出资人职责的话语权。有的国资监督机构作为出资人继续承担政府管理职能，政企不分，政资不分，成为企业“老板加婆婆”，导致越位；有的国资监管机构没有依法切实履行出资人职责，国有资产监管缺乏力度，国有资本布局不尽合理，导致缺位；有的国资监管机构凭借内部文件设置了过多的审批事项，行使了部分属于董事会的职权，导致错位。

    （二）董事会权利、责任、义务脱节。《公司法》规定，董事会对股东会负责，国有独资公司设董事会，董事会成员由国资监管机构委派，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。但不少企业董事会的产生缺乏科学性，组成人员结构不尽合理。董事长居于“一把手”位置，有的还兼任总经理，其权力有扩大化倾向。有的企业董事会与经理层重叠，导致决策机构与执行机构混同。有的企业董事会职权被架空，部分被出资人行使，部分被经理层行使，只是履行法定程序上的签字手续。出资人对董事会成员缺乏考核评价机制，弱化了董事会成员的责任意识。

    （三）监事会独立性、有效性不强。《公司法》规定，监事会具有检查公司财务，对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督等职权。但许多企业监事会成员不熟悉财务管理知识，或者缺乏监督能力，导致监督乏力。有的领导干部退居二线后担任企业监事会主席，由于缺乏企业管理经验，往往力不从心。有的监事人选由董事长推荐，在监督中缺乏刚性。不少企业监事会履行职责时受制于董事会和经理层，大部分监事是企业内部人员，依靠董事会和经理层解决职位及待遇问题，导致监事会缺乏独立性。不少企业未通知监事列席董事会，弱化了监事会的监督作用。

    （四）经理层激励机制、约束机制弱化。《公司法》规定，经理由董事会聘任或者解聘，对董事会负责。但有些企业经理层的选拔聘任机制落后，往往由政府有关部门或国资监管机构直接任免，破坏了董事会与经理层之间的委托代理关系。对经理层的激励机制不够科学，激励形式单一，激励力度不足，报酬待遇与公司绩效脱钩，效益与风险不对称，影响经理层的积极性、主动性和创造性，容易导致企业优秀经营者流失。对经理层的监督约束机制弱化，经营者的压力感不足。董事会无法按照优胜劣汰的市场竞争机制选聘合格的经理或更换不合格的经理，潜在的竞争者对现任经营者的威胁较小。

    （五）规章制度形式化、行政化严重。《企业国有资产法》规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。国家出资企业对其所出资企业，应当按照法律、行政法规的规定，通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度。但许多企业章程流于形式，往往直接套用固定范本，出资人、董事会、监事会、经理层的权力边界不清晰。有些企业内部管理制度不够完善，沿袭旧的管理模式，存在一定的行政化倾向。有些企业内部管理制度缺乏执行力，形同虚设。

    二、健全企业法人治理结构的对策

    （一）以管资本为主，理顺出资人职责。党的十八届三中全会要求，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。一要明确功能定位。国资监管机构要把握“管资本为主”的功能定位，履行“纯粹的出资人”职责，按照“当好股东”的要求行使股权，通过股东会决议、国有资本增减、董事会和监事会成员提名任免等渠道行使所有权。凡属于董事会的权责，交给董事会行使。二要优化股权结构。积极发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，扭转股权结构过于单一的现象，既能放大国有资本的功能，又能改善公司治理，提高管理效率。三要完善管理体制。国资监管机构要从管国有企业为主向管国有资本为主转变，按照有所为、有所不为的原则实现“有进有退”，推进国有资本更多投向保障和改善民生的重要行业和关键领域。

    （二）以管决策为主，完善董事会功能。作为决策机构的董事会，在企业法人治理结构中起着核心作用。一要优化董事会组成结构。配足配强董事会成员，引入外部董事，尽可能消除董事长兼任总经理、董事会成员与经理层高度重合的现象，完善董事会与经理层之间的委托代理关系。二要明确董事会职责权限。科学界定董事会职责范围，合理划分董事会权力边界，同时明确董事长、外部董事、董事会成员中的股东代表、职工代表等职责权限，形成高效顺畅的权责运行机制。三要提升董事会履职水平。加强董事会成员的教育培训，提高董事会的管理和决策能力，强化董事会成员的责任和义务，并给予相应的待遇。

    （三）以管监督为主，落实监事会地位。作为监督机构的监事会，是企业法人治理结构中不可或缺的重要一环。一要强化监事会监督的独立性。依照规定程序推荐、选拔和任用监事会成员，逐步建立外派监事制度，尽可能摆脱董事会及经理层的制约，防范董事会及经理层的操纵，保证监事选任的独立性和履职的独立性。二要强化监事会监督的规范性。创新监事会监督方式，完善监事会监督流程，同时利用会计、法律等中介机构和先进的信息化辅助查账系统，进一步规范监督行为。三要强化监事会监督的及时性。积极探索和实践当期监督的有效实现形式，围绕日常监督、专项监督和年度检查，把事前事中事后监督、点面监督紧密结合起来，使监督检查更加及时到位。

    （四）以管经营为主，激发经理层活力。完善经理层作为执行机构的运作机制，是完善企业法人治理结构的重点。一要完善经理层聘任机制。落实董事会对经理人的聘任权及解聘权，引入竞争、更新和淘汰机制，探索经理人的市场化选聘和退出办法，培育职业经理人队伍，淡化行政级别，强化契约关系，促使经理人从官员化、行政化走向职业化、市场化。二要完善经理层激励机制。将经理层的报酬与经营绩效相挂钩、长期利益与经营行为长期优化相挂钩，坚持按贡献大小给予相应的回报和奖励，同时严肃追究经营不善的管理责任，做到正激励与负激励相结合。三要完善经理层约束机制。强化出资人、董事会、监事会等对经理层的多层次监督约束，构建多渠道的问责机制，增强经理层的责任感和使命感，避免产生“逆向选择”和“内部人控制”现象。

    （五）以管章程为主，推进规范化运作。公司章程是公司组织和活动的基本准则，按章办事是完善企业法人治理结构的保障。一要增强公司章程的操作性。根据《公司法》、《企业国有资产法》等有关规定，结合企业实际，制订具体化的章程，细化股东会、董事会、监事会、经理层的职责、权利和义务，明确议事规则和决策程序，使章程更具可操作性。二要避免制度设计的行政化。建立健全内容详细、条款清晰、权责明确、有效制衡的内部监督管理和风险控制制度，并根据形势变化及时修改完善，形成一套科学、务实、有效的制度体系。按照去行政化的目标，逐步实现企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度创新。三要保证规章制度的执行力。深入贯彻落实各项规章制度，强化制度执行情况的监督检查和违反制度行为的责任追究，真正把权力关进制度的笼子里。

    （慈溪市国资委）