1972年劳伦·H.特雷伯在《政策科学：分析还是意识形态？》一文中对政策分析的意识形态问题进行了分析，1975年弗雷德·A.克雷默在《作为意识形态的政策分析》一文中也对政策分析的意识形态问题进行了论述。要了解作为意识形态的政策分析的有关观点，我们首先需要对意识形态的含义作出解释。
应该说，意识形态一词对我们而言并不陌生。意识形态一词最早是1796年由法国哲学家和经济学家德斯杜特·德·特拉西在《意识形态概论》中提出来的。马克思和恩格斯在1845—1846年写成的《德意志意识形态》一书中对意识形态进行了讨论，这本书在20世纪20年代公开发行，由此引起了不少学者对意识形态研究的兴趣。对于意识形态的含义，学者有不同的看法。马克思和恩格斯认为，意识形态是指在阶级社会中，代表统治阶级根本利益的情感、表象和观念的总和。马克思和恩格斯是从否定角度界定意识形态的，认为虚假性是意识形态的主体特征，“如果在全部意识形态中，人们和他们的关系就像在照相机中一样是倒立成像的，那么这种现象也是从人们生活的历史过程中产生的”[14]。意识形态的虚假性主要表现为：伪真理性，即以真理的面目来遮蔽真实；伪永恒性，即以不变的言说掩盖自身及其代表的阶级的历史暂时性；伪人民性，即以体现社会整体利益的外貌隐藏其特殊的阶级利益。有些学者则认为，意识形态是以政治信仰为核心的关于社会生活的思想体系，是一定社会阶级、集团基于自身的利益对现存社会关系认识的结果。意识形态是一个包括政治、法律、哲学、道德、艺术、宗教等社会学说、观点的系统。一定的意识形态是一定阶级、社会集团的政治纲领、行为准则、价值取向、社会理想的思想理论依据。
政策学家在研究政策分析中的意识形态问题时，也对意识形态的含义做出了解释。林德布洛姆认为，意识形态可以指任何关于社会组织的一系列相关联的重要概念，例如美国的民主、自由、多元主义、私营企业、个人主义以及社会责任一类的概念。它也可以指一整套更正规和高度组织起来的信念，例如指导苏联和中国共产党政策的马列主义原则。[15]克雷默对意识形态的解释借用了理曼·托瓦·沙根特（Lyman Tower Sargent）的观点：
意识形态是被某个团体作为事实或真理接受的一套价值或信仰体系。它包括一系列关于社会的各种制度和程序的观念。意识形态为其信仰者提供关于世界是什么和应该如何的观念，同时，为人们提供一种将复杂的世界看得非常简单与可理解的方式。[16]
意识形态是某个阶级或团体看待整个世界或某些事物的一套价值观念或信仰体系，这是政策学家对意识形态含义的基本理解。然而，政策学家对意识形态的理解并不仅限于此，他们对意识形态做出更为宽泛的理解，认为意识形态是人们看待世界或问题的一种视角。不同的意识形态就是人们看待问题的不同视角，从不同的意识形态看问题，将得出不同的结论。“意识形态不同的人们将从不同角度看待问题，我们可能把一系列事实看成是很有意义的东西，然而，其他人在看待相同的事实时，可能会得出不同的理解。”[17]克雷默认为，在自然科学中，看待事物的视角被称为“范式”（Paradigm）：即关于事实的一套假设以及由该假设推导出的一套结论。如果承认社会科学的推理过程类似于自然科学的推理过程，那么社会科学中也存在着范式。在公共政策领域，范式与意识形态具有非常相同的作用，因此，“不仅政策分析者本身的视角，而且以社会科学中流行的范式为条件的视角，都是意识形态的”[18]。克雷默进一步指出，关于政策中的每一个不同观点并非都源自于意识形态的差异，这些不同的观点可能源自于所使用的方法的不同，不过在这些差异中，最本质的是意识形态上的差异。
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