童丽丽 邓卫玲
党的十八届三中全会对公有制实现形式和国有经济发展模式进行了重大创新，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。这既对国有企业和民营企业已有的深度融合进行了充分肯定，也为下一步国企改革和民企发展指明了方向，提供了巨大的发展空间和强大的市场改革动力。2014年，是贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革的开局之年。现从我市产权管理工作实际出发，谈谈进一步优化国有资本布局与结构调整的思考。
一、我市市属国有资本布局现状
（一）市属国有企业类别、资本规模及级次状况
据统计，截至2013年12月31日，通过产权登记管理信息系统进行登记的市属企业共计612户。按企业类别分，国有全资企业、国有绝对控股企业、国有实际控制企业、国有参股企业分别为320户、166户、44户、82户，所占比重分别为52.29%、27.12%、7.19%、13.4%，混合所有制企业所占比重为47.71%。实收资本合计1198亿元，其中国家出资、国有法人出资、国有绝对控股法人出资、国有实际控制法人出资、其他出资分别为227.67亿元、625.65亿、171.4亿、4.44亿、168.84亿。市属612户企业中，按级次分，一级、二级、三级、四级、五级、六级、七级企业户数分别为91户、230户、195户、81户、12户、2户、1户，层级结构表现为“二级、三级为主，多级并存”。
（二）市属经营性国有资产实行分类监管模式
根据《转发市国资委关于推进企业国有资产统一监管实施意见的通知》，市国资委根据市政府授权，对市属经营性国有资产实行了全面覆盖、统一规则、分类监管。根据企业不同情况，分别实行直接监管、委托监管和单一资产监管三种方式。直接监管企业由市国资委作为出资人，真正落实了管人、管资产、管事相结合。委托监管企业由市国资委作为出资人，委托行政主管部门负责对企业国有资产实行全面监管，依法代行部分出资人职责。而单一资产监管企业，则由行政主管部门或行政主管部门下属事业单位作为出资人，市国资委仅对企业涉及资产事项进行单一管理。委托监管和单一资产监管作为一种过渡监管方式，管人、管资产、管事没有真正到位。市属91户一级企业中，除市国资委直接监管企业外，尚有委托监管企业7户，单一资产监管企业66户。
二、市属国有企业产权结构存在的问题
（一）市属国有企业股权集中度高，产权单一化明显
根据党的十八届三中全会精神，发展混合所有制经济，对于放大国有资本功能、保值增值、提高竞争力，提升国有资本运营效率，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，具有十分重要的意义。市属企业中，混合所有制企业户数占比达47.71%，但与党的十八届三中全会要求相比仍有较大差距，混合所有制企业占比有待提高。已实现混合化的292户企业中，国有绝对控股企业和国有实际控制企业210户，占比71.92%，国有股权比例明显偏高，而在资本结构中，社会资本利用度偏低，不利于国有资本发挥杠杆作用。
（二）基本实现扁平化管理，但仍存在集团管理级次过多现象
市属国有企业层级结构基本实现扁平化管理，但仍存在管理级次过多现象。级次过多，链条过长，给企业集团带来较高的组织和管理成本，导致管理效率低下。多层级管理架构下，母子公司之间的信息由于层级式的纵向传递而经常出现时滞和偏差，导致政令不通，有令不行，执行不到位，子公司之间更是少有联系，只是各自听从母公司的指令，谈不上信息交换和资源共享，缺乏协同效应。
（三）仍有部分经营性国有资产游离于国资监管之外
两年来，虽然市国资委经市政府授权对市属经营性国有资产实行统一监管。但由于委托监管和单一资产监管模式存在，使得一方面市国资委没有真正履行出资人职责，监管权力没有真正到位，另一方面政企、政资分开尚不彻底，突出表现在单一资产监管企业的出资人仍为相关政府部门或其下属事业单位，涉及部门和单位多达三十余个。单一资产监管的66户一级企业中，注册资本不超过100万元（含）的26户，注册资本100万元以上不超过500万元（含）的19户，注册资本500万元以上不超过1000万元（含）的7户，注册资本超过1000万元以上的14户。按组织形式分，公司制企业32户，非公司制企业34户。这些企业规模相对小，分布广，质量参差不齐，一半以上的企业尚未进行公司制改制，治理结构不完善。鉴于这种状况，国资监管制度难以得到深入落实和规范执行，国有资产损失风险较大，也可能造成一定的廉政风险。
三、思考和建议
市属国有资本现状跟党的十八届三中全会、全国国有产权管理工作会议要求相比，还存在较大的差距。在这样的背景下如何谋划产权管理工作，本文提出以下的思考及建议：
（一）设立或组建国有资本投资（运营）公司
党的十八届三中全会通过的《决定》，对国资国企改革首次提出了“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干个国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这几句话对国资国企改革指明了方向，由管“企业”转变为管“资本”，推动国有资产实现形式由实物形态的“企业”转变为价值形态的“资本”，包括证券化的资本。这是当前深化国企改革的关节点。因此设立国有资本投资（运营）公司，作为政府与市场之间的界面非常重要。它们一方面接受国家政策指导，管理边界清晰的国有资本，另一方面在市场中独立运营，集中统一行使所有权，建立有效的治理结构，聘请职业投资经理人及研究团队从事市场研究，对目标公司的运营、财务和公司治理状况有深度了解，并通过参与股东会、董事会成为积极“股东”。在此基础上，通过增持、减持或退出不断优化投资组合，确保国有资本的安全，并获得市场平均或较高的投资收益。
（二）发展混合所有制经济，引进战略投资者，以产权开放实现产权价值提升
在混合所有制这一政策目标的牵引下，特别是党的十八届三中全会精神指导下，产权改革和国有股权稀释将成为下一步国有企业改革的核心。
发展混合所有制经济，在充分竞争的行业领域，通过产权开放引入战略投资者、实施改制，选择具有一定行业背景和资本实力的民营企业合作。民企具有敏锐的市场意识，以及追求效率、效益导向的机制，通过“国企实力”与“民企活力”的有效结合，实现体制机制上的突破，走出一条国企在竞争领域健康发展的道路。
引进战略投资者，必将导致国有股权稀释，其实质是变相的国有股权转让，因此，增资扩股也应比照国有股权转让规范操作，遵循公开、公平、公正的原则，进场交易。由于战略投资者不是简单的财务投资者和资本投资者，引进战略投资者主要不是为了引进资金，而是为了引进先进的管理经验，促进企业完善公司治理结构，提高管理水平。因此，引进战略投资者不应以价格为唯一依据，应与自身特点相结合，运用包括价格在内的综合指标，强调协同性，考虑双方是否有共同的战略目标、发展方向、文化理念。具体操作过程中可以考虑成立以企业相关人员、股东、专家三方组成的谈判小组，通过广泛征集、公开比选的方式，或者通过招投标方式择优选择。
（三）设立产业投资基金，创新产权形成机制，形成进而有为的产权管理格局
我市国有企业主要分布于基础设施和公用事业领域，承担大量政府重点工程项目及提供重要的公共产品，需要大量资金投入，财政直接投资远远不能满足需求，企业负债率的不断上升使得企业再融资成本增加，陷入融资困境。而国有企业的公益性质，导致长期微利运营甚至亏损运营，为了确保企业的可持续发展，必须积极探索新的融资渠道，培育新的盈利模式。设立产业投资基金，有利于拓宽融资渠道，发展直接融资，改善投融资结构，减少银行信贷压力和风险；有利于市属国企介入战略性新兴产业，积极培育盈利点，不断增强盈利能力；有利于改善企业股权结构，改善公司治理和财务结构，提高企业竞争力。
通过投资基金这种新的产权形成机制，一方面可以降低经营风险、获得投资回报。另一方面也可以起到协助发现、培育和扶植战略合作对象，配合市属国企的投资收购，为集团进行业务整合提供更多的业务资源和金融资源。
需要注意的是，一是产业投资基金主要从事实业投资，收入主要源于投资项目的分红收益，因此，基金在治理结构上需要引入具备较强实业投资经验和资本运营经验的投资机构，以便于基金的成功运作。二是要建立有效的退出机制，任何投资的根本目的和动机，都是为了获得高额的投资回报，产业投资基金通过退出机制，实现基金资产的流动和资本的增值，要避免投资损失。基金退出的方式包括公开上市、管理层回购和员工持股计划、转让等方式。
（四）逐步推进经营性国有资产监管全覆盖
为进一步加强企业国有资产管理，明确国有资产监管责任主体，实现政企分开、政资分开，提高企业国有资产配置效率，逐步推进经营性国有资产监管全覆盖，推动条件成熟的委托监管、单一资产监管企业按产业相关、业务相关原则，分批分类装入相应的直接监管企业或经市政府批准设立的 国有资产投资（运营）公司，这也是我市出台“瘦身强体”的举措之一。
此外，针对集团公司管理链条长、管理幅度宽、所属企业分布广及质量参差不齐的问题，要围绕集团公司发展战略和中心工作，按照“突出主业、加强内控、缩短链条、提高质量”的工作原则，通过关、停、并、转、升等方式，积极稳妥地推进清理整顿公司工作，努力提升经济运行质量和集团管控能力。同时加速产业整合推进扁平化管理，从严控制新设公司，凡是新设公司，无论投资金额大小，均需报集团公司决议。
总之，这一轮国企改革的重点是国有资产管理的改革。它不是设立几家国有资本运营公司和投资公司所能解决的，而是涉及体制的转型、政府与市场和企业的关系、巨大国有资产“存量”的功能转换、涉及诸多利益关系的重大调整，是一场攻坚战，它需要先顶存设计、后有序推进。
（宁波市国资委）
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